TEMA 5
El Gobierno y la Administración. Designación, duración y responsabilidades del Gobierno.
1. LA LEY DEL GOBIERNO
La Ley del Gobierno es la
Ley 50 / 1997, de 27 de noviembre. Consta de 5 Títulos, 26 artículos, 2
disposiciones adicionales y una disposición derogatoria única.
La Ley diseña el régimen
jurídico del mismo, partiendo de tres principios que configuran el
funcionamiento del Gobierno:
·
El principio de la
dirección presidencial, que otorga al Presidente del Gobierno la
competencia para determinar las directrices políticas que deberá seguir el
Gobierno y cada uno de los Departamentos
·
La colegialidad y
consecuentemente la responsabilidad solidaria de sus miembros
·
El principio departamental
que otorga al titular de cada Departamento una amplia autonomía y
responsabilidad en el ámbito de su respectiva gestión.
Desde estos
planteamientos, en el Título I se regula la posición constitucional del
Gobierno, así como su composición, con la distinción entre órganos individuales
y colegiados. Al propio tiempo, se destacan las funciones que, con especial
relevancia, corresponden al Presidente y al Consejo de Ministros. Asimismo, se
regula la creación, composición y funciones de las Comisiones Delegadas del
Gobierno, órganos con una aquilatada tradición en nuestro Derecho.
El texto regula,
asimismo, la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, con
funciones preparatorias del consejo de Ministros, el Secretariado del Gobierno
y los Gabinetes.
El Título II se
dedica a regular el estatuto de los miembros del Gobierno -cumpliendo el
mandato contenido en el artículo 98.4 de la Constitución- y, en especial, los
requisitos de acceso al cargo, su nombramiento y cese, el sistema de suplencias
y el régimen de incompatibilidades.
Igualmente se contienen las normas sobre nombramiento, cese, suplencia e
incompatibilidades de los Secretarios de Estado; y el régimen de nombramiento y
cese de los Directores de Gabinete.
El Título III
establece las reglas de funcionamiento del Gobierno, con especial atención al
Consejo de Ministros y a los demás órganos del Gobierno y de colaboración y
apoyo al mismo. También se incluye una referencia especial a la delegación de
competencias, fijando con claridad sus límites, así como las materias que
resultan indelegables.
El Título IV se
dedica a regular el Gobierno en funciones, con base en el principio de lealtad
constitucional, delimitando su propia posición constitucional y entendiendo que
el objetivo último de toda su actuación radica en la consecución de un normal
desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno.
Por último en el Título
V se regula el procedimiento para el ejercicio por el Gobierno de la
iniciativa legislativa que le corresponde, comprendiendo dos fases principales
en las que interviene el Consejo de Ministros, asumiendo la iniciativa
legislativa, en un primer momento, y culminando con la aprobación del proyecto
de ley.
Se regula asimismo el
ejercicio de la potestad reglamentaria, con especial referencia al
procedimiento de elaboración de los reglamentos y a la forma de las
disposiciones y resoluciones del Gobierno, de sus miembros y de las Comisiones
Delegadas. De este modo, el texto procede a una ordenación de las normas
reglamentarias con base en los principios de jerarquía y de competencia,
criterio este último que preside la relación entre los Reales Decretos del
Consejo de Ministros y los Reales Decretos del Presidente del Gobierno, cuya
parcela propia se sitúa en la materia funcional y operativa del órgano complejo
que el Gobierno.
Finalmente, se regulan diversas forma de control de los actos del Gobierno, de conformidad con lo establecido por nuestra Constitución y por nuestra jurisprudencia constitucional y ordinaria, con la finalidad de garantizar el control jurídico de toda la actividad del Gobierno en el ejercicio de sus funciones.
2. COMPOSICIÓN Y FUNCIONES DEL
GOBIERNO
2.1. COMPOSICIÓN
El Gobierno se compone del Presidente, del Vicepresidente o Vicepresidentes, en su caso, y de los Ministros, según indica el artículo 98 de la Constitución y el artículo 1.2. de la Ley 50/ 1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Destacamos por ello, que la existencia de los Vicepresidentes no es obligatoria en la composición del Gobierno, quedando a la elección del Presidente del Gobierno en cada caso concreto.
El Presidente dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de
los demás miembros del mismo, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad
directa de éstos en su gestión.
Los miembros del Gobierno no podrán ejercer otras funciones
representativas que las propias del mandato parlamentario, ni cualquier otra
función pública que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil
alguna.
Será de aplicación, asimismo, a los miembros del Gobierno el régimen de incompatibilidades de los altos cargos de la Administración General del Estado.
Para ser miembro del Gobierno se requiere:
Dejamos para más adelante el estudio de la figura del Presidente del
Gobierno, para centrarnos ahora en el estudio de las figuras de los
Vicepresidentes y de los Ministros.
2.1.1.El Vicepresidente o Vicepresidentes
Al Vicepresidente o Vicepresidentes, cuando existan, les corresponderá el ejercicio de las funciones que les encomiende el Presidente.
El Vicepresidente que asuma la
titularidad de un Departamento Ministerial, ostentará, además, la condición de
Ministro.
En la actualidad existen dos Vicepresidencias del Gobierno. Sus titulares son además Ministros, respectivamente, del Ministerio de Presidencia y del Ministerio de Economía.
Son nombrados y separados
por el Rey a propuesta del Presidente del Gobierno.
2.1.2. Los Ministros
Concepto y funciones
Los Ministros, como
titulares de sus Departamentos, tienen competencia y responsabilidad en la
esfera específica de su actuación, y les corresponde el ejercicio de las
siguientes funciones:
·
Desarrollar la acción del
Gobierno en el ámbito de su Departamento, de conformidad con los acuerdos
adoptados en Consejo de Ministros o con las directrices del Presidente del
Gobierno.
·
Ejercer la potestad
reglamentaria en las materias propias de su Departamento.
·
Ejercer cuantas otras
competencias les atribuyan las leyes, las normas de organización y
funcionamiento del Gobierno y cualesquiera otras disposiciones.
·
Refrendar, en su caso,
los actos del Rey en materia de su competencia.
Además de los Ministros
titulares de un Departamento, podrán existir Ministros sin cartera, ( es
decir que no tienen a su cargo un Ministerio) a los que se les atribuirá la
responsabilidad de determinadas funciones gubernamentales.
Nombramiento y separación
Serán nombrados y
separados por el Rey, a propuesta de su Presidente.
Señalar por último que la separación de los Vicepresidentes del Gobierno y de los Ministros sin cartera llevará aparejada la extinción de dichos órganos.
2.1.3. Consejo de Ministros y
Comisiones Delegadas del Gobierno
Los miembros del Gobierno se reúnen en Consejo de Ministros y en Comisiones Delegadas del Gobierno.
a) El Consejo de
Ministros.
Funciones
Al Consejo de Ministros,
como órgano colegiado del Gobierno, le corresponde:
·
Aprobar los proyectos de
ley y su remisión al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado.
·
Aprobar el Proyecto de
Ley de Presupuestos Generales del Estado.
·
Aprobar los Reales
Decretos-Leyes y los Reales Decretos Legislativos.
·
Acordar la negociación y
firma de Tratados internacionales, así como su aplicación provisional.
·
Remitir los Tratados
internacionales a las Cortes Generales en los términos previstos en los
artículos 94 y 96.2 de la Constitución.
·
Declarar los estados de
alarma y de excepción y proponer al Congreso de los Diputados la declaración
del estado de sitio.
·
Disponer la emisión de
Deuda Pública o contraer crédito, cuando haya sido autorizado por una Ley.
·
Aprobar los reglamentos
para el desarrollo y la ejecución de las leyes, previo dictamen del Consejo de
Estado, así como las demás disposiciones reglamentarias que procedan.
·
Crear, modificar y
suprimir los órganos directivos de los Departamentos Ministeriales.
·
Adoptar programas, planes
y directrices vinculantes para todos los órganos de la Administración General
del Estado.
·
Ejercer cuantas otras
atribuciones le confieran la Constitución, las leyes y cualquier otra
disposición.
Funcionamiento
Destacamos los siguientes
puntos relevantes referidos al Consejo de Ministros:
·
A las reuniones del
Consejo de Ministros podrán asistir los Secretarios de Estado cuando sean
convocados.
·
El Presidente del
Gobierno convoca y preside las reuniones del Consejo de Ministros, actuando
como Secretario el ministro de la Presidencia.
·
Las reuniones del Consejo
de Ministros podrán tener carácter decisorio o deliberante.
·
El orden del día de las
reuniones del Consejo de Ministros se fijará por el Presidente del Gobierno.
·
De las sesiones del
Consejo de Ministros se levantará acta en la que figurarán, exclusivamente, las
circunstancias relativas al tiempo y lugar de su celebración, la relación de
asistentes, los acuerdos adoptados y los informes presentados.
b) Comisiones Delegadas del
Gobierno
Funciones
Corresponde a las
Comisiones Delegadas, como órganos colegiados del Gobierno:
·
Examinar las cuestiones
de carácter general que tengan relación con varios de los Departamentos
Ministeriales que integren la Comisión.
·
Estudiar aquellos asuntos
que, afectando a varios Ministerios, requieran la elaboración de una propuesta
conjunta previa a su resolución por el Consejo de Ministros.
·
Resolver los asuntos que
afectando a más de un ministerio, no requieran ser elevados al Consejo de
ministros.
·
Ejercer cualquier otra
atribución que les confiera el ordenamiento jurídico o que les delegue el
Consejo de Ministros.
Las deliberaciones de las Comisiones Delegadas del Gobierno serán secretas.
No obstante podrán ser convocados a las reuniones de las Comisiones Delegadas los titulares de aquellos otros órganos superiores y directivos de la Administración General del Estado que se estime conveniente.
Creación, modificación y
suspensión
La creación, modificación
y supresión de las Comisiones Delegadas del Gobierno será acordada por el
Consejo de Ministros mediante Real Decreto, a propuesta del Presidente del
Gobierno.
El Real Decreto de
creación de una Comisión Delegada deberá especificar, en todo caso:
·
El miembro del Gobierno
que asume la presidencia de la Comisión.
·
Los miembros del Gobierno
y, en su caso, Secretarios de Estado que la integran.
·
Las funciones que se
atribuyen a la Comisión.
·
El miembro de la Comisión
al que corresponde la Secretaría de la misma.
2.2. FUNCIONES
Corresponde al Gobierno, a tenor de lo establecido en el artículo 97 de la Constitución:
3. DESIGNACIÓN, REMOCIÓN Y FUNCIONES DEL PRESIDENTE
DEL GOBIERNO
3.1. DESIGNACIÓN
El Presidente del Gobierno
puede ser nombrado de dos formas, a las que denominaremos respectivamente
“ordinaria” y “extraordinaria”. Su regulación constitucional se recoge en los
artículos 99, 101 y 113 y 114.
3.1.1. Ordinaria
Se realiza en tres supuestos:
- Después de cada renovación del Congreso de los Diputados
- Por pérdida de una cuestión de confianza
- Por fallecimiento
En todos los casos citados
el procedimiento de elección y
nombramiento es el que esquematizamos a continuación:
1- El Rey, previa consulta con los representantes designados por los
Grupos políticos con representación parlamentaria, y a través del Presidente
del Congreso, propondrá un candidato a la Presidencia del Gobierno.
2-
El candidato propuesto conforme a lo previsto en el apartado anterior expondrá
ante el Congreso de los Diputados el programa político del Gobierno que
pretenda formar y solicitará la confianza de la Cámara.
3- Si el Congreso de los Diputados, por el voto de la mayoría absoluta de
sus miembros, otorgare su confianza a dicho candidato, el Rey le nombrará
Presidente. De no alcanzarse dicha mayoría, se someterá la misma propuesta a
nueva votación cuarenta y ocho horas después de la anterior, y la confianza se
entenderá otorgada si obtuviere la mayoría simple.
Si efectuadas las citadas votaciones no se otorgase la confianza para la
investidura, se tramitarán sucesivas propuestas en la forma prevista en los
apartados anteriores.
Si transcurrido el plazo de dos meses, a partir de la primera votación de
investidura, ningún candidato hubiere obtenido la confianza del Congreso, el
Rey disolverá ambas Cámaras y convocará nuevas elecciones con el refrendo del
Presidente del Congreso.
3.1.2. Extraordinaria
Procede en el caso de
pérdida de una moción de censura. En la moción de censura debe incluirse un
candidato a la Presidencia del Gobierno que será nombrado como tal por el Rey
en caso de que prospere la moción, es decir, en caso de que la moción de
censura sea aprobada por la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados. De
ahí que la moción de censura en nuestro país tenga la característica de ser
“constructiva”.
3.1.3. Nombramiento y juramento
El nombramiento del Presidente del Gobierno se realiza por el Rey con el refrendo del Presidente del Congreso de los Diputados.
El juramento se realiza ante el rey, jurando o prometiendo cumplir fielmente las obligaciones del cargo, con lealtad al Rey, y hacer guardar la Constitución como norma fundamental del Estado.( Real Decreto 707/ 1979, de 5 de abril)
3.2. REMOCIÓN
El Presidente del Gobierno cesa por las siguientes causas:
- Dimisión voluntaria
- Pérdida de la confianza parlamentaria, al no superar una moción de censura o una cuestión de confianza
- Renovación del Congreso de los Diputados
- Fallecimiento
3.3. FUNCIONES
Según el artículo 98.2 de la Constitución, corresponde al Presidente del Gobierno
-
Dirigir
la acción del Gobierno
- Coordinar las funciones de los demás miembros del mismo, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de éstos en su gestión.
Además de esas funciones genéricas corresponde al Presidente del Gobierno el ejercicio de las siguientes funciones específicas:
3. RELACIONES CON LAS CORTES
GENERALES
Las relaciones entre el gobierno y las cortes generales se regulan en el
Título V de la Constitución española de 1978, artículos 108 a 116 incluidos.
3.1. RELACIONES DE CONTROL
Las relaciones de control establecidas sobre el Gobierno a favor de las Cámaras son las siguientes:
1.
El
Gobierno responde solidariamente en su gestión política ante el Congreso de los
Diputados
2. Las Cámaras y sus Comisiones podrán
recabar, a través de los Presidentes de aquéllas, la información y ayuda que
precisen del Gobierno y de sus Departamentos y de cualesquiera autoridades del
Estado y de las Comunidades Autónomas
3. Las Cámaras y sus Comisiones pueden
reclamar la presencia de los miembros del Gobierno
4. Los miembros del Gobierno tienen
acceso a las sesiones de las Cámaras y a sus Comisiones y la facultad de
hacerse oír en ellas, y podrán solicitar que informen ante las mismas funcionarios
de sus Departamentos
5. El Gobierno y cada uno de sus
miembros están sometidos a las interpelaciones y preguntas que se le formulen
en las Cámaras. Para esta clase de debate los Reglamentos establecerán un
tiempo mínimo semanal
6.
Toda
interpelación podrá dar lugar a una moción en la que la Cámara manifieste su
posición
3.2.
CUESTIÓN DE CONFIANZA Y MOCIÓN DE CENSURA
Se
articulan como mecanismos extraordinarios de control sobre la acción de
Gobierno, por parte del Congreso de los Diputados. Su regulación específica la
indicamos a continuación.
3.2.1. Cuestión de confianza
Regulada
en el artículo 112 de la Constitución española de 1978.
El
Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros, puede
plantear ante el Congreso de los Diputados la cuestión de confianza sobre su
programa o sobre una declaración de política general.
La
confianza se entenderá otorgada cuando vote a favor de la misma la mayoría
simple de los Diputados.
3.2.2. Moción de censura
Regulada en el artículo
113 de la Constitución española de 1978.
Es
un mecanismo extraordinario de control que puede ser ejercido por el Congreso
de los Diputados para exigir la responsabilidad política del Gobierno mediante
la adopción por mayoría absoluta de la moción de censura.
-
La
moción de censura deberá ser propuesta al menos por la décima parte de los
Diputados, y habrá de incluir un candidato a la Presidencia del Gobierno.
-
La
moción de censura no podrá ser votada hasta que transcurran cinco días desde su
presentación. En los dos primeros días de dicho plazo podrán presentarse
mociones alternativas.
-
Si
la moción de censura no fuere aprobada por el Congreso, sus signatarios no
podrán presentar otra durante el mismo período de sesiones.
Si
el Congreso niega su confianza al Gobierno, éste presentará su dimisión al Rey,
procediéndose a continuación a la designación de Presidente del Gobierno.
Si
el Congreso adopta una moción de censura, el Gobierno presentará su dimisión al
Rey y el candidato incluido en aquélla se entenderá investido de la confianza
de la Cámara. El Rey le nombrará Presidente del Gobierno.
3.3.
RELACIONES DEL GOBIERNO RESPECTO A LAS CÁMARAS
El
ejercicio de control de las Cámaras respecto al Gobierno se traduce en un
control inverso que puede ser ejercido por el Gobierno respecto de las mimas.
Las reglas generales de este control son las siguientes:
-
El
Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros, y bajo
su exclusiva responsabilidad, podrá proponer la disolución del Congreso, del
Senado o de las Cortes Generales, que será decretada por el Rey. El decreto de
disolución fijará la fecha de las elecciones.
-
La
propuesta de disolución no podrá presentarse cuando esté en trámite una moción
de censura.
-
No
procederá nueva disolución antes de que transcurra un año desde la anterior,
salvo lo dispuesto en el artículo 99, apartado 5 de la Constitución española de
1978.
3.4. RELACIONES EN LOS ESTADOS DE ALARMA, EXCEPCIÓN
Y SITIO
En las situaciones en las que se producen los
estados de alarma, excepción y sitio es en las que se observa una especial
coordinación y un marcado control de las Cortes hacia el Gobierno y viceversa,
ya que actúan de manera paralela. Recordamos lo ya analizado con respecto a la
declaración de estos estados.
No podrá procederse a la disolución del Congreso
mientras estén declarados algunos de los estados citados, quedando
automáticamente convocadas las Cámaras si no estuvieren en período de sesiones.
Su funcionamiento, así como el de los demás poderes constitucionales del
Estado, no podrán interrumpirse durante la vigencia de estos estados.
Disuelto el Congreso o expirado su mandato, si se
produjere alguna de las situaciones que dan lugar a cualquiera de dichos
estados, las competencias del Congreso serán asumidas por su Diputación
Permanente.
La declaración de los Estados de alarma, de
excepción y de sitio no modificarán el principio de responsabilidad del
Gobierno y de sus agentes reconocidos en la Constitución y en las leyes.
3.4.1. Estado de alarma
El estado de alarma será declarado por el Gobierno
mediante Decreto acordado en Consejo de Ministros por un plazo máximo de quince
días, dando cuenta al Congreso de los Diputados, reunido inmediatamente al
efecto y sin cuya autorización no podrá ser prorrogado dicho plazo. El decreto
determinará el ámbito territorial a que se extienden los efectos de la
declaración.
3.4.2. Estado de excepción
El estado de excepción será declarado por el
Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de Ministros, previa autorización
del Congreso de los Diputados. La autorización y proclamación del estado de
excepción deberá determinar expresamente los efectos del mismo, el ámbito
territorial a que se extiende y su duración, que no podrá exceder de treinta
días prorrogables por otro plazo igual, con los mismos requisitos.
3.4.3. Estado de sitio
El estado de sitio será declarado por la mayoría
absoluta del Congreso de los Diputados, a propuesta exclusiva del Gobierno. El
Congreso determinará su ámbito territorial, duración y condiciones.
4. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL ORDENAMIENTO
JURÍDICO ESPAÑOL: CONCEPTO. PRINCIPIOS DE ORGANIZACIÓN Y ACTUACIÓN
ADMINISTRATIVA[1].
4.1. PRINCIPIOS GENERALES
Se
recogen en el artículo 103 de la Constitución española de 1978. Son los
siguientes:
·
La
Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales
·
Actúa
de acuerdo con los principios de:
a) Eficacia
b) Jerarquía
c) Descentralización
d) Desconcentración
e) Coordinación con sometimiento pleno
a la ley y al Derecho.
4.2.
PREVISIONES CONSTITUCIONALES
Otras
previsiones constitucionales sobre la Administración pública, las resumimos a
continuación:
a) Los órganos de la Administración
del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley.
b)
La
ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función
pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades
del ejercicio de su derecho a sindicación, el sistema de incompatibilidades y
las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones.
c) Las Fuerzas y Cuerpos de seguridad,
bajo la dependencia del Gobierno, tendrán como misión proteger el libre
ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana.
d) Una ley orgánica determinará las
funciones, principios básicos de actuación y estatutos de las Fuerzas y Cuerpos
de seguridad. Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la
actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la
justifican.
e)
Los
particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser
indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos,
salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del
funcionamiento de los servicios públicos.
La
ley regulará:
a) La audiencia de los ciudadanos, directamente
o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el
procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les
afecten.
b)
El
acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en
lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los
delitos y la intimidad de las personas.
c)
El
procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos,
garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
Desde la aprobación de la
Constitución española de 1978, puede observarse con satisfacción como su
espíritu, principios y articulado han tenido el correspondiente desarrollo
normativo en textos de rango legal, impulsando un periodo de fecunda producción
legislativa para incorporar plenamente los principios democráticos al
funcionamiento de los poderes e instituciones que conforman el Estado Español.
En efecto, el conjunto de poderes y órganos constitucionales han sido objeto de
leyes que, con posterioridad a la Constitución, establecen las pautas de su
organización, competencia y normas de funcionamiento a la luz de la norma
vértice de nuestro ordenamiento democrático.
Existe, sin embargo, un
relevante ámbito de los poderes constitucionales al que todavía no ha llegado
el desarrollo legal de la Constitución. Tal es el caso del núcleo esencial de
la configuración del poder ejecutivo como es el propio Gobierno. En efecto,
carece todavía el Gobierno, como supremo órgano de la dirección de la política
interior y exterior del Reino de España, de texto legal que contemple su
organización, su competencia y funcionamiento en el espíritu, principios y
texto constitucional. Tal es el importante paso que se da con la presente Ley.
La Constitución de 1978 establece los principios y criterios básicos que deben
presidir el régimen jurídico del Gobierno, siendo su artículo 97 el precepto
clave en la determinación de la posición constitucional del mismo.
Al propio tiempo, el artículo 98 contiene un mandato dirigido al legislador
para que éste proceda al correspondiente desarrollo normativo del citado órgano
constitucional en lo que se refiere a la determinación de sus miembros y
estatuto e incompatibilidades de los mismos.
Por otra parte, el Gobierno no puede ser privado de sus características propias
de origen constitucional si no es a través de una reforma de la Constitución
("garantía institucional"). Ahora bien, la potestad legislativa puede
y debe operar automáticamente siempre y cuando no lleguen a infringirse
principios o normas constitucionales.
Por ello, en lo que se refiere a aspectos orgánicos, procedimentales o
funcionales, la presente Ley aparece como conveniente; y, en cuanto se trate de
precisar y desarrollar las previsiones concretas de remisión normativa
contenida en la Constitución, la Ley aparece como necesaria. Avala además la
pertinencia del presente texto el hecho de que la organización y el funcionamiento
del Gobierno se encuentra en textos legales dispersos, alguno de ellos
preconstitucionales, y, por tanto, no del todo coherentes con el contenido de
nuestra Carta Magna.
Tres principios configuran el funcionamiento del Gobierno: el principio de la
dirección presidencial, que otorga al Presidente del Gobierno la competencia
para determinar las directrices políticas que deberá seguir el Gobierno y cada
uno de los Departamentos; la colegialidad y consecuentemente la responsabilidad
solidaria de sus miembros, y, por último, el principio departamental que otorga
al titular de cada Departamento una amplia autonomía y responsabilidad en el
ámbito de su respectiva gestión.
Desde estos planteamientos, en el Título I se regula la posición constitucional
del Gobierno, así como su composición, con la distinción entre órganos
individuales y colegiados. Al propio tiempo, se destacan las funciones que, con
especial relevancia, corresponden al Presidente y al Consejo de Ministros.
Asimismo, se regula la creación, composición y funciones de las Comisiones
Delegadas del Gobierno, órganos con una aquilatada tradición en nuestro
Derecho.
En efecto, el artículo 98.1 de nuestra Carta Magna establece una composición
fija -aún con elementos disponibles- del Gobierno, remitiéndose a la Ley para
determinar el resto de sus componentes. En este sentido, se opta ahora por un
desarrollo estricto del precepto constitucional, considerando como miembros del
Gobierno al Presidente, a los Vicepresidentes cuando existan, y a los
Ministros. En cuanto a la posición relativa de los miembros del Gobierno, se
destaca la importancia del Presidente, con fundamento en el principio de
dirección presidencial, dado que del mismo depende, en definitiva la existencia
misma del Gobierno. El Derecho comparado es prácticamente unánime en consagrar
la existencia de un evidente desequilibrio institucionalizado entre la posición
del Presidente, de supremacía, y la de los demás miembros del Gobierno. Nuestra
Constitución y, por tanto, también la Ley se adscriben decididamente a dicha
tesis.
Se mantiene, como no podía ser de otra manera, el carácter disponible de los
Vicepresidentes, cuya existencia real en cada formación concreta del Gobierno
dependerá de la decisión del Presidente. No se ha estimado conveniente, por
otra parte, aumentar cualitativamente el número de categorías de quienes pueden
ser miembros del Gobierno aún cuando esa posibilidad se encuentra permitida por
el inciso final del artículo 98.1. En este sentido, si bien se contempla
expresamente la figura de los Ministros sin cartera, no cabe duda de que su
consideración es precisamente la de Ministros. Y desde esa posición, desempeñan
una función política, encargándose de tareas que no corresponden, en principio
ni en exclusiva, a uno de los Departamentos existentes. No son, en
consecuencia, esos otros posibles miembros del Gobierno a que se refiere el
artículo 98.1 de la Constitución.
Por lo que respecta a los Secretarios de Estado, se opta por potenciar su
"status" y su ámbito funcional sin llegar a incluirlos en el
Gobierno. Serán órganos de colaboración muy cualificados del Gobierno, pero no
miembros, si bien su importancia destaca sobre el resto de órganos de
colaboración y apoyo en virtud de su fundamental misión al frente de
importantes parcelas de actividad política y administrativa, lo que les
convierte, junto con los Ministros, en un engarce fundamental entre el Gobierno
y la Administración.
El texto regula, asimismo, la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios,
con funciones preparatorias del consejo de Ministros, el Secretariado del
Gobierno y los Gabinetes.
El Título II se dedica a regular el estatuto de los miembros del Gobierno
-cumpliendo el mandato contenido en el artículo 98.4 de la Constitución- y, en
especial, los requisitos de acceso al cargo, su nombramiento y cese, el sistema
de suplencias y el régimen de incompatibilidades.
Igualmente se contienen las normas sobre nombramiento, cese, suplencia e
incompatibilidades de los Secretarios de Estado; y el régimen de nombramiento y
cese de los Directores de Gabinete.
El Título III se pormenorizan, dentro de los lógicos límites que impone el
rango de la norma, las reglas de funcionamiento del Gobierno, con especial
atención al Consejo de Ministros y a los demás órganos del Gobierno y de
colaboración y apoyo al mismo. También se incluye una referencia especial a la
delegación de competencias, fijando con claridad sus límites, así como las
materias que resultan indelegables.
El Título IV se dedica exclusivamente a regular el Gobierno en funciones, una
de las principales novedades de la Ley, con base en el principio de lealtad
constitucional, delimitando su propia posición constitucional y entendiendo que
el objetivo último de toda su actuación radica en la consecución de un normal
desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno.
Por último en el Título V se regula el procedimiento para el ejercicio por el
Gobierno de la iniciativa legislativa que le corresponde, comprendiendo dos
fases principales en las que interviene el Consejo de Ministros, asumiendo la
iniciativa legislativa, en un primer momento, y culminando con la aprobación
del proyecto de ley.
Se regula asimismo el ejercicio de la potestad reglamentaria, con especial
referencia al procedimiento de elaboración de los reglamentos y a la forma de
las disposiciones y resoluciones del Gobierno, de sus miembros y de las
Comisiones Delegadas. De este modo, el texto procede a una ordenación de las
normas reglamentarias con base en los principios de jerarquía y de competencia,
criterio este último que preside la relación entre los Reales Decretos del
Consejo de Ministros y los Reales Decretos del Presidente del Gobierno, cuya
parcela propia se sitúa en la materia funcional y operativa del órgano complejo
que el Gobierno.
Finalmente, se regulan diversas forma de control de los actos del Gobierno, de
conformidad con lo establecido por nuestra Constitución y por nuestra
jurisprudencia constitucional y ordinaria, con la finalidad de garantizar el
control jurídico de toda la actividad del Gobierno en el ejercicio de sus
funciones.
TÍTULO I
Del Gobierno: composición, organización y órganos de colaboración y apoyo
CAPÍTULO I
Del Gobierno, su
composición, organización y funciones
Artículo 1. Del Gobierno.
1. El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil
y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad
reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes.
2. El Gobierno se compone del Presidente, del Vicepresidente o Vicepresidentes,
en su caso, y de los Ministros.
3. Los miembros del Gobierno se reúnen en Consejo de Ministros y en Comisiones
Delegadas del Gobierno.
Artículo 2. Del Presidente del Gobierno.
1. El Presidente dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los
demás miembros del mismo, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad
directa de los Ministros en su gestión.
2. En todo caso, corresponde al Presidente del Gobierno:
a) Representar al Gobierno
b) Establecer el programa político del Gobierno y determinar las directrices de
la política interior y exterior y velar por su cumplimiento.
c) Proponer al Rey, previa deliberación del Consejo de Ministros, la disolución
del Congreso, del Senado o de las Cortes Generales.
d) Plantear ante el Congreso de los Diputados, previa deliberación del Consejo
de Ministros, la cuestión de confianza.
e) Proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo, previa
autorización del Congreso de los Diputados.
f) Dirigir la política de defensa y ejercer respecto de las Fuerzas Armadas las
funciones previstas en la legislación reguladora de la defensa nacional y de la
organización militar.
g) Convocar, presidir y fijar el orden del día de las reuniones del Consejo de
Ministros, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 62.g) de la
Constitución.
h) Refrendar, en su caso, los actos del Rey y someterle, para su sanción, las
leyes y demás normas con rango de ley, de acuerdo con lo establecido en los
artículos 64 y 91 de la Constitución.
i) Interponer el recurso de inconstitucionalidad.
j) Crear, modificar y suprimir, por Real Decreto, los Departamentos
Ministeriales, así como las Secretarías de Estado. Asimismo, le corresponde la
aprobación de la estructura orgánica de la Presidencia del Gobierno.
k) Proponer al Rey el nombramiento y separación de los Vicepresidentes y de los
Ministros.
l) Resolver los conflictos de atribuciones que puedan surgir entre los diferentes
Ministerios.
m) Impartir instrucciones a los demás miembros del Gobierno.
n) Ejercer cuantas otras atribuciones le confieran la Constitución y las leyes.
Artículo 3. Del vicepresidente o Vicepresidentes del Gobierno.
1. Al Vicepresidente o Vicepresidentes, cuando existan, les corresponderá el
ejercicio de las funciones que les encomiende el Presidente.
2. El Vicepresidente que
asuma la titularidad de un Departamento Ministerial, ostentará, además, la
condición de Ministro.
Artículo 4. De los
Ministros.
1. Los Ministros, como titulares de sus Departamentos, tienen competencia y
responsabilidad en la esfera específica de su actuación, y les corresponde el
ejercicio de las siguientes funciones:
a) Desarrollar la acción del Gobierno en el ámbito de su Departamento, de
conformidad con los acuerdos adoptados en Consejo de Ministros o con las
directrices del Presidente del Gobierno.
b) Ejercer la potestad
reglamentaria en las materias propias de su Departamento.
c) Ejercer cuantas otras
competencias les atribuyan las leyes, las normas de organización y
funcionamiento del Gobierno y cualesquiera otras disposiciones.
d) Refrendar, en su caso,
los actos del Rey en materia de su competencia.
2. Además de los Ministros titulares de un Departamento, podrán existir
Ministros sin cartera, a los que se les atribuirá la responsabilidad de
determinadas funciones gubernamentales.
Artículo 5. Del Consejo
de Ministros.
1. Al Consejo de Ministros, como órgano colegiado del Gobierno, le corresponde:
a)
Aprobar los proyectos de
ley y su remisión al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado.
b)
Aprobar el Proyecto de
Ley de Presupuestos Generales del Estado.
c)
Aprobar los Reales
Decretos-Leyes y los Reales Decretos Legislativos.
d)
Acordar la negociación y
firma de Tratados internacionales, así como su aplicación provisional.
e)
Remitir los Tratados
internacionales a las Cortes Generales en los términos previstos en los
artículos 94 y 96.2 de la Constitución.
f)
Declarar los estados de
alarma y de excepción y proponer al Congreso de los Diputados la declaración
del estado de sitio.
g)
Disponer la emisión de
Deuda Pública o contraer crédito, cuando haya sido autorizado por una Ley.
h)
Aprobar los reglamentos
para el desarrollo y la ejecución de las leyes, previo dictamen del Consejo de
Estado, así como las demás disposiciones reglamentarias que procedan.
i)
Crear, modificar y
suprimir los órganos directivos de los Departamentos Ministeriales.
j)
Adoptar programas, planes
y directrices vinculantes para todos los órganos de la Administración General
del Estado.
k)
Ejercer cuantas otras
atribuciones le confieran la Constitución, las leyes y cualquier otra
disposición.
2. A las reuniones del Consejo de Ministros podrán asistir los Secretarios de
Estado cuando sean convocados.
3. Las deliberaciones del Consejo de Ministros serán secretas.
Artículo 6. De las
Comisiones Delegadas del Gobierno.
1. La creación, modificación y supresión de las Comisiones Delegadas del
Gobierno será acordada por el Consejo de Ministros mediante Real Decreto, a
propuesta del Presidente del Gobierno.
2. El Real Decreto de creación de una Comisión Delegada deberá especificar, en
todo caso:
a)
El miembro del Gobierno
que asume la presidencia de la Comisión.
b)
Los miembros del Gobierno
y, en su caso, Secretarios de Estado que la integran.
c)
Las funciones que se
atribuyen a la Comisión.
d)
El miembro de la Comisión
al que corresponde la Secretaría de la misma.
3. No obstante lo
dispuesto en el apartado anterior, podrán ser convocados a las reuniones de las
Comisiones Delegadas los titulares de aquellos otros órganos superiores y
directivos de la Administración General del Estado que se estime conveniente.
4. Corresponde a las Comisiones Delegadas, como órganos colegiados del Gobierno:
a)
Examinar las cuestiones
de carácter general que tengan relación con varios de los Departamentos
Ministeriales que integren la Comisión.
b)
Estudiar aquellos asuntos
que, afectando a varios Ministerios, requieran la elaboración de una propuesta
conjunta previa a su resolución por el Consejo de Ministros.
c)
Resolver los asuntos que
afectando a más de un ministerio, no requieran ser elevados al Consejo de
ministros.
d)
Ejercer cualquier otra
atribución que les confiera el ordenamiento jurídico o que les delegue el
Consejo de Ministros.
5. Las deliberaciones de las Comisiones Delegadas del Gobierno serán secretas.
CAPÍTULO II
De los órganos de colaboración y apoyo del Gobierno.
Artículo 7. De los Secretarios de Estado.
1. Los Secretarios de Estado son órganos superiores de la Administración
General del Estado, directamente responsables de la ejecución de la acción del
Gobierno en un sector de actividad específica de un Departamento o de la
Presidencia del Gobierno.
2. Actúan bajo la dirección del titular del Departamento al que pertenezcan.
Cuando estén adscritos a la Presidencia del Gobierno, actúan bajo la dirección
del Presidente. Asimismo, podrán ostentar por delegación expresa de sus
respectivos Ministros la representación de éstos en materias propias de su
competencia, incluidas aquéllas con proyección internacional, sin perjuicio en
todo caso, de las normas que rigen las relaciones de España con otros Estados y
con las Organizaciones internacionales.
3. Las competencias de los Secretarios de Estado son las que se determinan en
la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del
Estado.
Artículo 8. De la Comisión General de Secretarios de Estado y
Subsecretarios.
1. La Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios estará
integrada por los titulares de las Secretarías de Estado y por los
Subsecretarios de los distintos Departamentos Ministeriales.
2. La Presidencia de la Comisión General de Secretarios de Estado y
Subsecretarios corresponde a un Vicepresidente del Gobierno o, en su defecto,
al ministro de la Presidencia. La Secretaría de la Comisión será ejercida por
quien se determine reglamentariamente.
3. Las reuniones de la Comisión tienen carácter preparatorio de las sesiones
del Consejo de ministros. En ningún caso la Comisión podrá adoptar decisiones o
acuerdos por delegación del Gobierno.
4. Todos los asuntos que vayan a someterse a aprobación del Consejo de
Ministros deben ser examinados por la Comisión, excepto aquellos que se
determinen por las normas de funcionamiento de aquél.
Artículo 9. Del Secretariado del Gobierno.
1. El Secretariado del Gobierno, como órgano de apoyo del Consejo de Ministros,
de las Comisiones Delegadas del Gobierno y de la Comisión General de
Secretarios de Estado y Subsecretarios, ejercerá las siguientes funciones:
a)
La asistencia al
Ministro-Secretario del Consejo de Ministros.
b)
La remisión de las
convocatorias a los diferentes miembros de los órganos colegiados anteriormente
enumerados.
c)
La colaboración con las
Secretarías Técnicas de las Comisiones Delegadas del Gobierno.
d)
El archivo y custodia de
las convocatorias, órdenes del día y actas de las reuniones.
e)
Velar por la correcta y
fiel publicación de las disposiciones y normas emanadas del Gobierno que deban
insertarse en el "Boletín Oficial del Estado".
2. El secretariado de
Gobierno se integra en la estructura orgánica del Ministerio de la Presidencia.
Artículo 10. De los
Gabinetes.
1. Los Gabinetes son órganos de apoyo político y técnico del Presidente del
Gobierno, de los Vicepresidentes, de los Ministros y de los Secretarios de
Estado. Los miembros de los Gabinetes realizan tareas de confianza y
asesoramiento especial sin que en ningún caso puedan adoptar actos o
resoluciones que correspondan legalmente a los órganos de la Administración
General del Estado o de las organizaciones adscritas a ella.
Particularmente les prestan su apoyo en el desarrollo de su labor política, en
el cumplimiento de las tareas de carácter parlamentario y en sus relaciones con
las instituciones y la organización administrativa.
2. A los Directores, Subdirectores y demás miembros de estos Gabinetes les
corresponde el nivel orgánico que reglamentariamente se determine.
3. El número y las retribuciones de sus miembros se determinan por el Consejo
de Ministros dentro de las consignaciones presupuestarias establecidas al
efecto adecuándose, en todo caso, a las retribuciones de la Administración
General del Estado.
TÍTULO II
Del estatuto de los miembros del Gobierno, de los Secretarios de Estado y de
los Directores de los Gabinetes.
CAPÍTULO I
De los miembros del Gobierno
Artículo 11. De los
requisitos de acceso al cargo.
Para ser miembro del Gobierno se requiere ser español, mayor de edad, disfrutar
de los derechos de sufragio activo y pasivo, así como no estar inhabilitado
para ejercer empleo o cargo público por sentencia judicial firme.
Artículo 12. Del
nombramiento y cese.
1. El nombramiento y cese del Presidente del Gobierno se producirá en los
términos previstos en la Constitución.
2. Los demás miembros del
Gobierno serán nombrados y separados por el Rey, a propuesta de su Presidente.
3. La separación de los
Vicepresidentes del Gobierno y de los Ministros sin cartera llevará aparejada
la extinción de dichos órganos.
Artículo 13. De la
suplencia.
1. En los casos de vacante, ausencia o enfermedad, las funciones del Presidente
del Gobierno serán asumidas por los Vicepresidentes, de acuerdo con el
correspondiente orden de prelación, y, en defecto de ellos, por los Ministros,
según el orden de precedencia de los Departamentos.
2. La suplencia de los Ministros, para el despacho ordinario de los asuntos de
su competencia, será determinada por el Real Decreto del Presidente del
Gobierno, debiendo recaer, en todo caso, en otro miembro del Gobierno. El Real
Decreto expresará la causa y el carácter de la suplencia.
Artículo 14. Del régimen de incompatibilidades de los miembros del Gobierno.
1. Los miembros del Gobierno no podrán ejercer otras funciones representativas
que las propias del mandato parlamentario, ni cualquier otra función pública
que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna.
2. Será de aplicación, asimismo, a los miembros del Gobierno el régimen de incompatibilidades
de los altos cargos de la Administración General del Estado.
CAPÍTULO II
De los Secretarios de Estado
Artículo 15. Del
nombramiento, cese, suplencia e incompatibilidades de los Secretarios de
Estado.
1. Los Secretarios de Estado son nombrados y separados por Real Decreto del
Consejo de Ministros, aprobado a propuesta del Presidente del Gobierno o del
miembro del Gobierno a cuyo Departamento pertenezcan.
2. La suplencia de los Secretarios de Estado del mismo Departamento se determinará
según el orden de precedencia que se derive del Real Decreto de estructura
orgánica del Ministerio.
3. Los Secretarios de Estado dependientes directamente de la Presidencia del
Gobierno serán suplidos por quien designe el Presidente.
4. Es de aplicación a los Secretarios de Estado el régimen de
incompatibilidades previsto para los altos cargos de la Administración General
del Estado.
CAPÍTULO III
De los Directores de los Gabinetes de Presidente, Vicepresidentes, Ministros y
Secretarios de Estado.
Artículo 16. Del
nombramiento y cese de los Directores de los Gabinetes.
1. Los Directores de los Gabinetes del Presidente, de los Vicepresidentes y de
los ministros serán nombrados y separados por Real Decreto aprobado en Consejo
de Ministros.
2. Los Directores de Gabinete de los Secretarios de Estado serán nombrados por
Orden Ministerial, previo conocimiento del Consejo de Ministros.
3. Los Directores de los Gabinetes cesarán automáticamente cuando cese el
titular del cargo del que dependen. En el supuesto del Gobierno en funciones
continuarán hasta la formación del nuevo Gobierno.
4. Los funcionarios que se incorporen a los Gabinetes a que se refiere este
artículo pasarán a la situación de servicios especiales, salvo que opten por
permanecer en la situación de servicio activo en su Administración de origen.
Del mismo modo, el personal no funcionario que se incorpore a estos Gabinetes
tendrá derecho a la reserva del puesto y antigüedad, conforme a los dispuesto
en su legislación específica.
TÍTULO III
De las normas de funcionamiento del Gobierno y de la delegación de competencias
Artículo 17. De las
normas aplicables al funcionamiento del Gobierno.
El Gobierno se rige, en su organización y funcionamiento, por la presente Ley y
por:
a) Los Reales Decretos del Presidente del Gobierno sobre la composición y
organización del Gobierno, así como de sus órganos de colaboración y apoyo.
b) Las disposiciones organizativas internas, de funcionamiento y actuación
emanadas del Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros.
Artículo 18. Del
Funcionamiento del Consejo de Ministros.
1. El Presidente del Gobierno convoca y preside las reuniones del Consejo de
Ministros, actuando como Secretario el ministro de la Presidencia.
2. Las reuniones del Consejo de Ministros podrán tener carácter decisorio o
deliberante.
3. El orden del día de las reuniones del Consejo de Ministros se fijará por el
Presidente del Gobierno.
4. De las sesiones del Consejo de Ministros se levantará acta en la que
figurarán, exclusivamente, las circunstancias relativas al tiempo y lugar de su
celebración, la relación de asistentes, los acuerdos adoptados y los informes
presentados.
Artículo 19. De las actas
de las Comisiones Delegadas del Gobierno y de la Comisión General de
Secretarios de Estado y Subsecretarios.
A las Comisiones Delegadas del Gobierno y a la Comisión General de Secretarios
de Estado y Subsecretarios les será de aplicación lo dispuesto en el artículo
18 de la presente Ley en relación con las actas de dichos órganos colegiados.
Artículo 20. De la
delegación de competencias.
1. Pueden delegar el ejercicio de competencias propias:
a)
El Presidente del
gobierno en favor del Vicepresidente o Vicepresidentes y de los Ministros.
b)
Los Ministros en favor de
los Secretarios de Estado dependientes de ellos, de los Delegados del Gobierno
en las Comunidades Autónomas y de los órganos directivos del ministerio.
2. Asimismo, son
delegables las funciones administrativas del Consejo de Ministros en las
Comisiones delegadas del Gobierno.
3. No son en ningún caso delegables las siguientes competencias:
a)
Las atribuidas
directamente r la Constitución.
b)
Las relativas al
nombramiento y separación de los altos cargos atribuidas al Consejo de
Ministros.
c)
Las atribuidas a los
órganos colegiados del Gobierno, con la excepción prevista en el apartado 2 de
este artículo.
d)
Las atribuidas por una
ley que prohíba expresamente la delegación.
TÍTULO IV
Del Gobierno en funciones
Artículo 21. Del Gobierno
en funciones.
1. El Gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales, en los casos
de pérdida de confianza parlamentaria previstos en la Constitución, o por
dimisión o fallecimiento de su Presidente.
2. El Gobierno cesante continúa en funciones hasta la toma de posesión del
nuevo Gobierno, con las limitaciones establecidas en esta Ley.
3. El Gobierno en
funciones facilitará el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo
Gobierno y el traspaso de poderes al mismo y limitará su gestión al despacho
ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de
urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya
acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas.
4. El Presidente del Gobierno en funciones no podrá ejercer las siguientes
facultades:
a)
Proponer al Rey la
disolución de alguna de las Cámaras, o de las Cortes Generales.
b)
Plantear la cuestión de
confianza.
c)
Proponer al Rey la
convocatoria de un referéndum consultivo.
5. El Gobierno en funciones no podrá ejercer las siguientes facultades:
a)
Aprobar el Proyecto de
Ley de Presupuestos Generales del Estado.
b)
Presentar proyectos de
ley al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado.
6. Las delegaciones
legislativas otorgadas por las Cortes Generales quedarán en suspenso durante
todo el tiempo que el Gobierno esté en funciones como consecuencia de la
celebración de elecciones generales.
TÍTULO V
De la iniciativa legislativa, de la potestad reglamentaria y del control de los
actos del Gobierno.
Artículo 22. De la iniciativa legislativa del Gobierno.
1.El Gobierno ejercerá la iniciativa legislativa prevista en los artículos 87 y
88 de la Constitución mediante la elaboración, aprobación y posterior remisión
de los proyectos de ley al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado.
«2. El procedimiento de
elaboración de proyectos de ley a que se refiere el apartado anterior, se
iniciará en el ministerio o ministerios competentes mediante la elaboración del
correspondiente anteproyecto, que irá acompañado por la memoria, los estudios o
informes sobre la necesidad y oportunidad del mismo, un informe sobre el
impacto por razón de género de las medidas que se establecen en el mismo, así
como por una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará
lugar.
En todo caso, los anteproyectos de ley habrán de ser informados por la
Secretaría General Técnica.»
3. El titular del
Departamento proponente elevará el Anteproyecto al Consejo de ministros a fin
de que éste decida sobre los ulteriores trámites y, en particular, sobre las
consultas, dictámenes e informes que resulten convenientes, así como sobre los
términos de su realización, sin perjuicio de los legalmente preceptivos.
4. Una vez cumplidos los
trámites a que se refiere el apartado anterior, el titular del Departamento
proponente someterá el Anteproyecto, de nuevo, al Consejo de Ministros para su
aprobación como Proyecto de Ley y su remisión al Congreso de los Diputados o,
en su caso, al Senado, acompañándolo de una Exposición de Motivos y de la
Memoria y demás antecedentes necesarios para pronunciarse sobre él.
5. Cuando razones de urgencia así lo aconsejen, el Consejo de Ministros podrá
prescindir de los trámites contemplados en el apartado tercero de este artículo,
salvo los que tengan carácter preceptivo, y acordar la aprobación de un
Proyecto de Ley y su remisión al Congreso de los Diputados o, en su caso, al
Senado.
Artículo 23. De la
potestad reglamentaria.
1. El ejercicio dela potestad reglamentaria corresponde al Gobierno de acuerdo
con la Constitución y las leyes.
2. Los reglamentos no
podrán regular materias objeto de reserva de ley, ni infringir normas con dicho
rango. Además, sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con
respecto a la ley, no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones
administrativas, establecer penas o sanciones, así como tributos, cánones u
otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público.
3. Los reglamentos se ajustarán a las siguientes normas de competencia y
jerarquía:
- Disposiciones aprobadas
por Real Decreto del Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros.
- Disposiciones aprobadas
por Orden ministerial.
Ningún reglamento podrá
vulnerar preceptos de otro de jerarquía superior.
4. Son nulas las
resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en un reglamento,
aunque hayan sido dictadas por órganos de igual o superior jerarquía que el que
lo haya aprobado.
Artículo 24. Del
procedimiento de elaboración de los reglamentos.
1.
La elaboración de los
reglamentos se ajustará al siguiente procedimiento:
a) La iniciación del procedimiento de elaboración de un reglamento se llevará a
acabo por el centro directivo competente mediante la elaboración de
correspondiente proyecto, al que se acompañará un informe sobre la necesidad y
oportunidad de aquél, así como una memoria económica que contenga la estimación
del coste a que dará lugar.
b) A lo largo del proceso de elaboración deberán recabarse, además de los informes, dictámenes y aprobaciones previas preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto.
En todo caso, los reglamentos deberán ir acompañados de un informe sobre el impacto por razón de género de las medidas que se establecen en el mismo.
c) Elaborado el texto de
una disposición que afecte a los derechos e intereses legítimos de los
ciudadanos, se les dará audiencia, durante un plazo razonable y no inferior a
quince días hábiles, directamente o a través de las organizaciones y
asociaciones reconocidas por la ley que los agrupen o los representen y cuyos
fines guarden relación directa con el objeto de la disposición. La decisión
sobre el procedimiento escogido para dar audiencia a los ciudadanos afectados
será debidamente motivada en el expediente por el órgano que acuerde la
apertura del trámite de audiencia. Asimismo, y cuando la naturaleza de la
disposición lo aconseje, será sometida a información pública durante el plazo
indicado.
Este trámite podrá ser
abreviado hasta el mínimo de siete días hábiles cuando razones debidamente
motivadas así lo justifiquen. Sólo podrá omitirse dicho trámite cuando graves
razones de interés público, que asimismo deberán explicitarse, lo exijan.
d) No será necesario el trámite previsto en la letra anterior, si las
organizaciones o asociaciones mencionadas hubieran participado por medio de
informes o consultas en el proceso de elaboración indicado en el apartado b).
e) El trámite de audiencia a los ciudadanos, en sus diversas formas, reguladas
en la letra c), no se aplicará a las disposiciones que regulan los órganos,
cargos y autoridades de la presente Ley, así como a las disposiciones orgánicas
de la Administración General del Estado o de las organizaciones dependientes o
adscritas a ella.
f) Junto a la memoria o informe sucintos que inician el procedimiento de
elaboración del reglamento se conservarán en el expediente todos los estudios y
consultas evacuados y demás actuaciones practicadas.
2. En todo caso, los proyectos de reglamentos habrán de ser informados por la
Secretaría General Técnica, sin perjuicio del dictamen del Consejo de Estado en
los casos legalmente previstos.
3. Será necesario informe previo del Ministerio de Administraciones Públicas
cuando la norma reglamentaria pudiera afectar a la distribución de las
competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
4. La entrada en vigor de los reglamentos aprobados por el Gobierno requiere su
íntegra publicación en el "Boletín Oficial del Estado".
Artículo 25. De la forma
de las disposiciones y resoluciones del Gobierno, de sus miembros y de las
Comisiones Delegadas.
Las decisiones de los órganos regulados en esta Ley revisten las formas
siguientes:
a)
Reales Decretos Legislativos y Reales Decretos-Leyes, las decisiones que
aprueban, respectivamente las normas previstas en los artículos 82 y 86 de la
Constitución.
b)
Reales Decretos del Presidente del Gobierno, las disposiciones y actos cuya
adopción venga atribuida al Presidente.
c) Reales Decretos acordados en Consejo de Ministros, las decisiones que
aprueben normas reglamentarias de la competencia de éste y las resoluciones que
deban adoptar dicha forma jurídica.
d) Acuerdos del Consejo de Ministros, las decisiones de dicho órgano colegiado
que no deban adoptar la forma de Real Decreto.
e) Acuerdos adoptados en Comisiones Delegadas del Gobierno, las disposiciones y
resoluciones de tales órganos colegiados. Tales acuerdos revestirán la forma de
Orden del Ministro competente o del Ministro de la Presidencia, cuando la
competencia corresponda a distintos Ministros.
f) Órdenes Ministeriales, las disposiciones y resoluciones de los Ministros.
Cuando la disposición o resolución afecte a varios Departamentos revestirá la
forma de Orden del Ministro de la Presidencia, dictada a propuesta de los
Ministros interesados.
Artículo 26. Del control
de los actos del Gobierno.
1. El Gobierno está sujeto a la Constitución y al resto del ordenamiento
jurídico en toda su actuación.
2. Todos los actos y omisiones del Gobierno están sometidos al control político
de las Cortes Generales.
3. Los actos del Gobierno y de los órganos y autoridades regulados en la
presente Ley son impugnables ante la jurisdicción contencioso-administrativa, de
conformidad con lo dispuesto en su Ley reguladora.
4. La actuación del
Gobierno es impugnable ante el Tribunal Constitucional en los términos de la
Ley Orgánica reguladora del mismo.
Disposición
adicional primera.
Quienes hubieran sido Presidentes del Gobierno tienen derecho a utilizar dicho
título y gozarán de todos aquellos derechos, honores y precedencias que legal o
reglamentariamente se determinen.
Disposición adicional segunda.
El Consejo de Estado, supremo órgano consultivo del Gobierno, se ajustará en su
organización, funcionamiento y régimen interior, a lo dispuesto en su Ley
Orgánica y en su Reglamento, en garantía de la autonomía que le corresponde.
Disposición derogatoria
única
1. Quedan derogadas cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan
a lo dispuesto en la presente Ley y, en concreto:
a)
Los artículos que
conforme a la disposición derogatoria 2.a) de la Ley de Organización y
Funcionamiento de la Administración General del Estado continuaban vigentes de
la ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, texto refundido
aprobado por Decreto de 26 de julio de 1957.
b)
Los artículos que
conforme a la disposición derogatoria 2.b) de la Ley de Organización y
Funcionamiento de la Administración del Estado continuaban vigentes de la Ley
10/1983, de 16 de agosto, de Organización de la Administración Central del
Estado.
c)
Los artículos 48 a 53 de
la Ley de Conflictos Jurisdiccionales, de 17 de julio de 1948.
d)
Los artículos 129 a 132
de la Ley de Procedimiento Administrativo, de 17 de julio de 1958.
e)
Se suprimen las menciones
a los Directores de los Gabinetes de los Secretarios de Estado contenidas en el
artículo 1.g) de la Ley 12/1995, de 11 de mayo, de Incompatibilidades de los
miembros del Gobierno de la Nación y de los altos cargos de la Administración
General del Estado.
[1] Sin perjuicio de su estudio en profundidad en el tema 6, analizamos en este momento las líneas constitucionales generales de ordenación de la Administración Pública en España.